국회, 기재부 분리부터 AI 강화까지…'정부조직개편' 특별보고서 보니

국회입법조사처 후속 연구 보고서 발간…시행 앞두고 안정ㆍ정착
"대통령실 개편 핵심 과제,국회 및 각 부처와의 건강한 관계 설정"

새 정부의 첫 정부조직개편안을 담은 '정부조직법 일부개정안'이 지난 26일 국회 본회의를 통과했다. 30일 국무회의를 거쳐 내달 1일 시행을 앞두고 있다. 국회입법조사처는 조직개편의 안정적 정착과 실효성 확보를 지원하기 위한 특별보고서를 30일 발간했다.

조직개편은 2025년 6월 3일 대통령 선출 이후 대통령직인수위원회 없이 정부가 출범하면서 추진되었다. 국회입법조사처는 주요 분야별 쟁점과 논의 사항을 정리한 특별보고서 발간을 위해 '정부조직개편연구 TF'를 구성·운영했다. TF는 지난 7월 10일부터 9월 30일까지 약 3개월간 정치행정조사실장을 단장으로 3개 조사실 10명의 입법조사관이 참여했다.

국회입법조사처는 역대 정부의 조직개편 사례와 최근 제기된 주요 분야별 논의를 검토하여 향후 정부조직개편의 실효성을 높이기 위한 과제를 제안했다. 주요 논의 분야로는 기획재정부 분리 및 금융위원회 개편, 기후에너지부 신설, 방송·통신·미디어 거버넌스 개편, 인공지능(AI) 정책 기능 강화, 여성가족부 개편 등이 포함되었다.

국회입법조사처에 따르면 이재명 정부는 대통령직인수위원회를 구성하지 않고 국정기획위원회를 통해 정부조직개편을 준비했다. 문민정부 이후 대규모 조직개편은 김영삼, 김대중, 이명박, 박근혜 정부에서 주로 이루어졌다. 노무현, 문재인 정부는 부처 간 기능 재배분에 초점을 맞췄다. 별도의 인수위 없이 출범한 문재인 정부는 내각 인선 완료 후 조직개편을 실시한 바 있다.

정권별 제1차 정부조직개편을 위한 '정부조직법' 개정안 처리까지 소요된 기간은 윤석열 정부 151일, 박근혜 정부 51일, 노무현 정부 42일, 문재인 정부 41일, 이명박 정부 32일, 김대중 정부 13일, 김영삼 정부 10일이었다.

최근 정부조직개편 관련 주요 논의로는 기획재정부 예산 기능 분리, 기후에너지부 신설, 인구 전담 부처 신설, 여성가족부 개편 등 중앙행정기관 신설·폐지 논의가 있다. 또 부처 간 기능 재조정, 정책 조정을 위한 부총리제 확대, 대통령실 직제 확대 등도 제안되고 있다.

정권 초 광범위한 조직개편보다는 명확한 행정개혁 목표 설정 후 우선순위에 따른 단계적 접근이 필요하다는 지적이 나온다. 행정조직법의 구성 원리에 부합하도록 국정이 행정각부 중심으로 운영되고 효과적인 통제 및 조정 방안 마련이 요구된다. 정부조직개편 자체는 목표가 아닌, 국민에게 향상된 공공서비스 제공을 위한 수단임을 유념해야 한다.

2008년 정부조직개편 이후 경제부처 조직체계는 큰 틀에서 변동 없이 유지되어 왔다. 기획재정부로의 과도한 권한 집중, 금융감독체계 이원화에 따른 한계 등이 지적되며 개편 필요성이 대두되고 있다.

국회에서는 '정부조직법' 및 '금융위원회의 설치에 관한 법률' 개정안이 발의되어 논의 중이다. 기획재정부 예산 기능 분리는 과거 예산이 뒷받침되지 못한 재정경제부 정책조정 기능의 실효성 저하를 보완할 필요가 있다.

국내 금융정책을 기획재정부에 편입하는 안은 기능 분산에 역행할 수 있으며, 금융위원회를 금융감독 전담 조직으로 만드는 방안은 금융감독원의 민관 협의 및 민간 자율규제 기능까지 포함하는 형태로 검토해야 한다.

금융소비자보호원의 독립은 건전성 감독과 영업행위 감독 간 상충 가능성, 행위규제와 금융시스템 건전성 저해 가능성, 검사권 미부여 시 한국소비자원과의 영역 중첩 이슈 등을 고려해야 한다.

경제부처 조직개편은 기획재정부 권한 분산, 금융정책 일원화, 금융감독 실질적 분리, 금융소비자보호 독립성 강화에 대한 종합적 검토를 통해 기능이 실질적으로 작동할 수 있는 방향으로 결정해야 한다.

그동안 기후위기 대응 사무 담당 부처와 주요 온실가스 배출 부문 담당 부처 간 괴리로 인해 온실가스 배출 저감 목표 달성이 미흡했으며 재생에너지 보급 속도도 더뎠다. 기후·에너지 관련 조직개편 논의는 제19대 국회부터 지속되어 왔으며, 이재명 정부는 기후에너지부 신설을 공약했다.

기후·에너지 정부조직 개편 관련 ‘기후·에너지부’ 신설, 환경부 확대 개편 ‘기후환경에너지부’ 신설, ‘기후에너지산업통상부’ 신설 등 세 가지 방안이 존재한다. 기후 위기 대응 사무의 범위, 에너지 관련 사무에 지하자원 포함 여부 등이 쟁점이다.

한 부처에 기후·환경 규제와 에너지 산업 진흥이라는 상반된 정책 목표 부여 시의 화학적 결합 가능성, 한 부문 종속 우려, 산업과 에너지 사무 분리 우려 등이 제기된다. 기상청, 온실가스종합정보센터, 전기위원회, 한국전력공사 등 관련 기관 이관도 쟁점이다.

효과적인 기후위기 대응 거버넌스 구축을 위해서는 기후위기 대응을 목적으로 설정하고 에너지를 제약조건으로 하여 통합과 균형의 원리에 따라 조직개편을 추진해야 한다. 산업·무역·통상 부문과의 연계, 부처 내 갈등 등 행정 비효율 대책도 검토해야 한다.

정부는 ‘AI 3대 강국’ 도약을 위해 대통령실에 AI 미래기획수석을 신설하고, 대통령 직속 국가인공지능전략위원회의 정책 조정 기능을 강화하는 조직개편을 단행했다. '정부조직법' 개정으로 과학기술정보통신부에 AI 전담실이 신설됐다.

장관은 부총리로 승격되었다. 승격된 부총리는 국가 혁신과 AI 시대의 기술·경제·사회·인재 양성 문제를 아우르는 ‘혁신부총리’로서의 역할이 요구된다.

AI 3대 강국 도약 초기 단계에서 부처 간 대규모 기능 이관·조정 없이 이루어진 조직개편인 만큼, 향후 AI 정책 추진 과정에서 추가적인 조직개편 또는 기능 조정 가능성이 있다.

AI 분야 최상위 컨트롤타워인 국가인공지능전략위원회와 과학기술정보통신부 장관의 기능 강화 방안, AI 기술 개발 단계를 넘어 산업화 단계로 나아가기 위한 주무부처 발전 방향이 중요할 것이다.

AI 정책 조정 실효성 제고 및 산업 전반 AI 활용 확대를 위해 국가인공지능전략위원회가 AI 예산 조정·배분에 관한 의견 제시 권한을 확보해야 한다. 단기적으로는 과학기술정보통신부의 ‘인공지능실’에 AI 창업·성장 기능을 부여하고, 중장기적으로는 산업통상부를 산업별 특화 AI 주무부처로 추가하여 과학기술정보통신부와 협업하는 방안이 요구된다.

디지털 및 인공지능 전환에 따라 미디어 환경이 지속적으로 변화하고 있으나, 부처별로 분산된 미디어 정책 거버넌스는 플랫폼별 틀에 갇혀 변화에 대응하지 못하고 있다. 이재명 정부 출범과 함께 정부조직개편 논의가 진행되면서 미디어 정책 거버넌스 개편 논의도 이어지고 있다. 디지털 전환(DX) 및 인공지능 전환(AX) 시대에 맞는 미디어 정책 거버넌스로의 개편 필요성이 국회 및 학계 등에서 제기된다.

여성가족부는 설립 이후 부처 개편 방식, 대상 중심 조직 편재, 성평등 기능 분산 등을 둘러싸고 다양한 논쟁을 경험했다. 최근 성별·계층·세대 간 격차 확대와 불평등, 다양성 확보를 위한 제도 공백 등의 사회문제가 제기됐다.

이 때문에 기회균등과 공정, 평등, 안전을 요구하는 사회적 의제를 수용하는 정부조직으로서 성평등가족부의 새로운 역할 정립이 요구된다. 이재명 대통령은 국정과제로 여성가족부를 성평등가족부로 확대·개편하고 국가 성평등 정책의 컨트롤타워 기능을 확대·강화하겠다고 했다.

여성가족부가 지닌 여성, 가족, 아동·청소년 등 대상 중심의 조직 편재 특수성과 전문성에 기초한 조직체계와의 정합성, 조직개편 효과성 창출 관련 분산된 성평등 기능의 문제 등에 대해 논쟁이 있다. 성평등가족부로의 조직개편은 성평등 기능 강화, 가족 지원 기능 강화, 전문 부처로서 분업화와 효율화 등을 달성하는 방향으로 추진할 필요가 있다.

대통령실은 대통령의 리더십 스타일, 사회적 요구, 정치적 환경에 따라 임기 초마다 많은 변동을 경험했다. 1987년 민주화 이후 대통령실은 각 정부의 국정운영 철학, 정치적 환경, 사회적 요구에 따라 명칭, 조직체계, 기능이 변화해 왔다.

이재명 정부는 AI미래기획수석, 수석급 ‘재정기획보좌관’을 설치했다. 국정상황실을 확대·개편하고 ‘국가위기관리센터’가 안보위기 및 재난 상황에서 컨트롤타워 역할을 수행하도록 했다.

역대 대통령실 조직에서는 ‘조직의 효율화’와 ‘정책조정·위기관리 기능 강화’라는 두 흐름이 교차하는 경향을 보였다. 정책실장, 정무수석, 민정수석, 인사수석의 폐지 후 부활 등이 반복되는 것은 대통령실 조직이 여전히 제도화되지 못하고 시행착오를 겪고 있음을 방증한다.

국회입법조사처는 "대통령실 개편의 핵심 과제는 국회 및 각 부처와의 건강한 관계 설정이며, 이는 대통령실 운영의 투명성 강화에서 시작될 수 있다"면서 "새 대통령실은 필수적인 조정 기능을 유지하면서 각 부처의 자율성을 보장하고, 운영의 투명성을 확보할 필요가 있다"고 조언했다.